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德国《国家工颐魅战略2030》及其启示

宣布时间：

2023-01-11 12:41

　　来源：人民论坛网

　　2019年2月，德国联邦经济与能源部宣布了《国家工颐魅战略2030》，正如此文件的副题目所提示的，它旨在为德国及欧洲的产颐魅政策制定战略性指导目标。这份文件的目标在于，在日益加剧的全球竞争以及数字化迅速演进的配景下，捍卫或重新赢回德国工业的竞争力。围绕这份文件，德国各界展开了热烈讨论，其焦点涉及德国国家(政府)在生长面向未来技术领域究竟应饰演怎样的角色。

　　《国家工颐魅战略2030》：配景、内容及目标

　　战略出台的配景。在战略文件前言中，德国联邦经济与能源部部长彼得·阿尔特迈尔(Peter Altmaier)指出，战略出台的配景主要是市场处在迅速而又深刻的厘革历程中，这具体包括日益加剧的全球化进程、大幅加速的立异历程以及世界上其他国家所推行的扩张型或�；ば途谜�，目今最焦点的问题在于，如何在上述条件下长期维护与提升德国的富足水平。

　　战略文件正文花了很大篇幅说明德国工业所面临的挑战，归纳起来有以下几点：

　　(1)德国在技术和质量上的领先优势在逐渐丧失，新兴市场国家通过开发专门技术的全面计划、组建合资公司以及在欧洲实施企业并购等手段，迅速赶超德国企业，由此使德国企业蒙受越来越大的竞争压力。历史上，德国就一经丧失过一些一经领先的领域，如今，关于德国区位的未来生长具有重要意义的汽车工业也面临同样的危害；

　　(2)在平台经济的互联网企业、人工智能技术实际应用的商业化、新生物技术等未来技术领域，德国生长滞后，迄今幸运的是，古板工业例如汽车工业优势的扩大弥补了德国在新兴技术上的缺乏，可是，长此以往，并不可包管德国的竞争职位，因为古板工业也日益受到数字化进程的影响；

　　(3)德国及欧洲之所以急需一项产颐魅政策战略，也是因为德国及欧洲的主要竞争敌手已经先知先觉，实施国家战略，文件具体列举了美国、日本和中国提出的振兴工业的战略及其重点增进和生长的未来技术领域。针对中国，文件特别提到《中国制造2025》战略及其大力推动突破生长的十大重点领域，以及“一带一路”建议，并提出警告，中国正在泛起世界级企业，这些企业在未来几年会在技术上垄断各个完整的工业领域，由此，良好运作的国际竞争也不再可能。为此，德国需要应对这种占领乃至垄断新市场的快速扩张战略。

　　在德国，关于旨在为所有企业创立框架条件的产颐魅政策，保存着较广泛共识，而关于是否应实施干预性产颐魅政策一直有争议。阿尔特迈尔上述提到的德国工业所面临的挑战，都是在为其后文提出的干预性产颐魅政策做铺垫。之所以干预性产颐魅政策在实际政治中时常饰演重要角色并且当下受到热议，一般有三方面的原因可以加以解释，战略文件提到的出台配景也可以归入这三方面的原因之中：

　　一是政治经济学激励，这是指政治决策者有直接干预工业结构的激动，尤其是在泛起倒运生长状况时，它可以通过增进特定行业或拯救单个企业，来描绘一幅清晰的目标图景，从而为自己赢得选民支持。战略文件也以德国古板优势工业和新兴技术工业领域的竞争优势的丧失作为干预的理由；

　　二是本国国民经济与世界经济视角之间的趋异，这是指世界经济视角审视下，有着特定本钱结构和技术要求的某个工业生产领域外移到外洋会更为高效，可是，从本国经济视角看，这陪同着价值创立、就业与收入的损失，由此受到负面评价，并成为实施干预性产颐魅政策的理由。欧洲空中客车公司被认为是欧盟层面干预性产颐魅政策的乐陈规范，阿尔特迈尔在战略文件中也对此赞赏有加；

　　三是当下显著的结构变迁现象，这些不是古板的渐进性结构变迁，而是动态的、推翻性的结构变迁，首先可以提到的是气候�；ご吹挠跋�，面对其他竞争区位的气候�；に揭约坝纱斯嬷频母郊颖厩�，国家就有了进行有组织投资的理由，例如战略文件所提出的，为汽车工业投资生产电池;其次是来自中国、美国等经济体的挑战，尤其是鉴于2016年以来中国投资并购在德国的井喷式增长，德国政界在炒作新版“中国威胁论”，认为中国的投资并购行为是获得国家战略支持的行为，并以此作为其收紧外洋投资并购条例的依据。

　　阿尔特迈尔在战略文件中也以来自中国日益增强的工业竞争作为德国接纳行动的依据;最后是数字化，在“工业4.0”框架下讨论的数字化进程给工业的价值创立链带来显著影响，来自美国和中国的互联网企业对德国乐成的古板工业企业的职位提出挑战，数字化方面的迎头遇上需要技术设施、跨企业的专门知识和适宜的规制情况，而这是单个企业无法担负的，需要国家对数字化进程加以建构。

　　战略的目标与内容。战略文件的焦点是为在德国增强国家对工业结构的干预提供正当性。为此，阿尔特迈尔强调，在德国社会市场经济演进历程中，一直有过国家对经济的产颐魅政策干预，包括1969年欧洲空中客车公司的建立，其后对单个企业的“拯救实验”(如Salzgitter、Holzmann、Opel、Quelle)，一直到光伏企业的落户以及半导体与微芯片的生产。可是，他也认可，国家的干预也有不乐成的，因为这些干预过于短视，或者只聚焦点状效应，而未履行战略性功效。

　　为此，他强调此番提出的是完全差别的做法，即明确界说，“在哪些情况下国家干预作为特例是合理、甚至是须要的，以制止给本国国民经济与整体国家的福祉带来倒运”。具体而言，一国企业的单项决定的总合缺乏以均衡或阻止全球力量和富足转移所带来的影响时，国家就要接纳激励型、增进型和�；ば筒明日�，这是指增强对立异技术的增进，以及对战略重要性领域进行�；�。

　　战略文件具体列出了五大目标：

　　一是在国家、欧洲以及全球层面在所有重要的领域确�；蛑匦掠鼐糜爰际醴矫娴哪芰Α⒕赫τ牍ひ盗煜戎拔�；

　　二是恒久包管和提高德国国民经济整体的绩效能力，并由此包管德国公民的事情岗位与财产；

　　三是提高工业在海内生产总值的比例，具体目标是到2030年德国海内工业产置魅占海内生产总值的占比从现在的23%提高到25%，在欧盟占比则提高到20%；

　　四是明确在所有其他市场经济选项关于实现前述目标不充分的情况下，国家干预作为例外、临时手段以及在特别重要情形下是可以考虑的；

　　五是德国与欧盟坚决抵制其他国家对市场经济历程的肆意干预，并坚定维护自身的经济利益，由此为全球社会市场经济的生长做出孝敬。总结起来，这五点通报的是“一个目标”和“一个手段”：目标是提高德国以及欧盟的工颐魅占比，增强工业领先职位;手段则是须要而又适当的国家干预。

　　战略文件指出了德国基于领先职位的9大概害工业领域，包括：钢铁铜铝工业、化工工业、机械与装备制造业、汽车及零部件制造、光学与医学仪器制造、绿色环�？萍疾糠帧⒐拦ひ怠⒑娇蘸教旃ひ狄约霸霾闹圃�(3D打印)。除此之外，战略文件还特别提到“基础立异”和“立异速度”是“游戏规则改变者”(game-changer)，并警告德国不可在未来技术领域，从“规则制定者”(rule-maker)沦落为“规则接受者”(rule-taker)。在此，文件认为，最重要的基础立异领域是数字化以及人工智能的应用，具体包括平台经济、自主驾驶和医学诊断，除此之外，文件还提及了其他的“改变游戏规则”的未来技术，包括“工业4.0”技术(机械与互联网之间的联网)、纳米与生物技术、新质料、轻结构技术以及量子盘算机的研发。

　　在剖析了德国工业的优势和面临的挑战基础上，战略文件推导出了德国国家产颐魅政策的参照要点。除了增强“要害领域”以及在“基础立异”领域迎头遇上外，文件还要求维护完整的价值链，以及增强工业中小企业，即所谓的“隐形冠军”(hidden champions)。文件特别强调的是，要组建德国和欧洲的龙头企业，以应对来自美国和中国等至公司的竞争。战略文件特意列举了一些企业，它们的长期乐成关于德国经济利益至关重要，包括西门子、大型汽车制造商、巴斯夫、蒂森-克虏伯、德意志银行。文件得出的结论是，之所以德国和欧洲缺乏这样的大企业，是由于现有的德国与欧洲的竞争执法以德国海内或欧洲的市场、而非全球市场为参照工具，为此要对德国及欧洲的竞争执法进行审查，须要时进行修订。

　　文件虽然指出政府脱手禁止外资并购德国企业，只有出于抵御国家宁静威胁以及�；ひ∩枋┑哪康�，才是须要的，而涉及技术和立异领先职位的并购则主要是德国企业自身的事务，可是，在“很是重要的情形下”，国家(政府)可以在有限期限内自行收购企业股份，以阻止外资并购，为此可以考虑在德国的国家政策性银行“再起信贷银行”建立一个“国家参股基金”。如果外国投资者对德国的某些高科技企业感兴趣，可以暂时由该基金出资参股，制止企业被收购。可是，这只应在制止德国要害技术流失的“特例”里接纳。至于什么是“很是重要情形”的“特例”，文件并未明确，但举例体现，关于价值链特别重要的环节(如电池生产)以及平台经济、人工智能和自主驾驶等，国家的帮助乃至参资是切合“新的国民经济上的比例适当原则”的。

　　战略文件还特别强调竞争条件的可比较性。为此，如果德国出于总体的政治考虑对市场框架条件的干预带来了倒运于全球竞争的影响，例如能源转向政策带来的电价和能源价格的上涨，国家应该可以接纳赔偿步伐，这不应被视为补贴。另外，鉴于某些其他国家未实施对等的竞争条件，而使德国及欧洲企业利益受损，因此，战略文件要求更积极地应对其他国家所引发的竞争扭曲，包括允许在立异领域进行有期限的补贴，增强对来自其他国家的倾销和对市场主导职位的滥用的应对，并使欧盟内的企业合并变得更为容易。为使以上步伐成为可能，需要审查以及须要时修订德国及欧洲的补贴与竞争规则定。

　　战略文件最后指出，欧盟也需要一项工颐魅战略，它必须基于欧盟内最重要工业国家的战略，换言之，战略文件在谋求将德国的工颐魅战略及其所包括的秩序政策原则“上传”至欧盟层面。为此，文件建议，设立一个“工业部长理事会”，卖力就欧盟内经济政策的方方面面进行讨论和决策。

　　总之，战略文件首次提出了相互关联的、以基本考量为导向的国家和欧洲的工颐魅战略，总体上泛起出“德国优先”的导向，其焦点是坚持或赢回德国工业的竞争力。文件提出的政策建议包括对内与对外两个维度。对内方面，焦点是“强”，即增强德国在要害领域和新兴技术领域的竞争力，具体手段是修改德国及欧洲的补贴法和竞争法，以便使国家对企业的补贴、帮助和拯救是正当可操作的。值得注意的是，阿尔特迈尔也想要确保，竞争力不至于过多地蒙受情况�；び肷缁岜；さ牡８�。

　　虽然他接待环保的生长趋势，如德国继2022年前退出核电、作出在2038年前退出煤电的决定，但也必须为企业将特别本钱降至最低，以坚持竞争力;对外方面，焦点是“护”，使得德国的高科技企业不至于轻易被外资并购，在推出战略文件时，阿尔特迈尔专门列举了德国机械人制造商库卡被中国美的集团收购的案例。事实上，德国划分于2017年8月和2018年12月两次修订《对外经济条例》，收紧对外资并购的审查、扩大审查的规模以及降低进行外资并购审查的起始门槛。

　　至于战略文件中提及的“国家参股基金”，德国也已有类似实践：为了阻止中国国家电网收购德国50赫兹公司的20%股份的计划，德国政府让比利时大股东以优先权购置小股东拟出售的20%股权，然后让它以同样价格再转售给属于德国政府的德国再起信贷银行。别的，在欧盟层面，德国联正当国、意大利促使欧盟通过对应的外商投资审查框架。

　　战略文件不但针对德国的国家产颐魅政策，而是也着眼于促使欧盟接纳类似的产颐魅政策，来落拭魅战略文件所谋求的“强”和“护”两个维度。就欧洲产颐魅政策而言，在德国和法国的推动下，近年来已经在增强产颐魅政策的协调。例如，从2013年起多国工业部长在“工业之友”(Friends of Industry)框架里就如何确保和提高工业竞争力的看法和举措进行按期相同。2018年12月，德国联邦经济部部长阿尔特迈尔与法国经济部部长布鲁诺·勒梅尔(Bruno Le Maire)在一份配合的新闻声明中宣示了配合的产颐魅政策考虑，并在“工业之友”框架里与其他国家宣布了一份相应的联合声明。在此基础上，2019年2月19日，两国经济部长告竣了一份配合的“产颐魅政策宣言”，在这份德法配合宣言中，再次向今年5月欧洲议会选举后有待建立的新一届欧盟委员会提出了在欧盟层面制定一部面向2030年远景的工颐魅战略文件的要求，宣言为增强欧洲工业提出了具体行动建议，包括有意识地增进要害立异、在竞争法等领域创立适当的框架条件以及须要时�；づ分薜囊ひ档牟椒�。除了微电子，双方还就建立电池生产的欧洲联营企业告竣了一致。这份宣言认为欧洲工颐魅战略应基于三根支柱：

　　(1)大规模投资于立异，包括设立一项欧洲技术帮助基金、在欧洲立异理事会(EuropeanInnovation Council, EIC)框架里增强欧盟对开发“推翻性立异”(disruptive innovation)技术的允许以及力争成为人工智能领域世界领导者、确保欧洲爆发突破性技术和前沿技术的能力，以及确保金融市场支持工业领域的立异运动；

　　(2)调解欧盟的规制框架，重点是对现有竞争法进行修订，具体包括现有合并划定的更新，以及国家行为体临时在特准时间点在特定领域介入经济运动的可能性。日前，德国西门子和法国阿尔斯通列车业务的合并案被欧盟委员会以反垄断、会损害欧洲的竞争为由加以反对，也使德法两国增强了修订欧洲竞争法的努力；

　　(3)接纳有效的�；げ椒�，这方面德法两国除了要求充分落实欧盟在2019年3月告竣的外商投资审查框架，还要求在与第三国的公共采购中设定对等机制，等等。

　　《国家工颐魅战略2030》引发的相关讨论

　　《国家工颐魅战略2030》在德国各界引发了热烈讨论。德国总理默克尔总体上支持阿尔特迈尔的主张。她在2019年2月与法国总统马克龙配合举行的新闻宣布会上，亮相支持德法两国谋求建立欧洲电池生产基地的建议，并体现，在全球竞争配景下，欧洲需要“全球玩家”，为此，欧洲层面在竞争法等领域保存很是显著的行动需求。可是，默克尔、阿尔特迈尔所在的基民盟内部也有差别声音，例如，德国联邦议院外事委员会主席诺伯特·洛特根(基民盟)阻挡《国家工颐魅战略2030》，认为它背离了基民盟经济政策上经过考验标明乐成的“商标内核”，即市场与竞争。

　　事实上，阿尔特迈尔在战略文件中的亮相与他刚出任联邦经济部长时的政策宣示也完全差别：2018年3月就职时，阿尔特迈尔在联邦议院宣布就职演说，体现要“再起”社会市场经济，使之成为“德国制造的出口品”，包括出口到新兴国家，但他其时强调的是框架条件的可靠性，重点在于市场经济，以及对中小企业的增进。德国的左翼政党、包括联合执政同伴社民党关于制定工颐魅战略和增强国家干预持乐见态度。让“国家回归”，这历来是左翼政党对数字化等挑战的回应，例如社民党不久前提出了“社会国家2025”的计划。而与基民盟同为右翼的自民党则对战略持严厉批评态度，认为战略离别了德国的社会市场经济，甚至是“迈向计划经济的危险歧途”。

　　德国经济界协会如德国工业联合会(BDI)、德国工商大会(DIHK)等关于德国政府在全球不确定性和数字化等挑战加剧配景下增强关于德国工业区位的关注体现接待，认为有关战略的讨论正当其时，可是，关于政府要有选择地对工业结构进行干预，经济界体现出强烈的怀疑态度，例如，德国工业联合会主席迪特·坎普(Dieter Kempf)体现，“国家的职责在于从侧面进行陪护、确定正确的导板”，可是，“投资的决定应由经济界自行做出”;德国工商大会主席史伟哲(Eric Schweitzer)也对国家(政府)越来越多地自视为饰演着企业家和投资掌舵者的角色持怀疑态度，他凭据历史经验，并不认同政界会比企业更好地了解未来的市场、行业和技术是什么，为此，他要求政府将精力集中在构建更好的区位因素上。与此相反，与左翼政党立场相同，德国工会支持国家积极作为，增进可连续的结构政策、能源政策和产颐魅政策，而不是把须要的构建权完全留给市场力量。

　　德国学术界总体对战略文件所包括的干预性产颐魅政策进行了严厉批判，指责阿尔特迈尔在依靠计划经济元素运行国民经济。德国经济界“五贤人”中的四位——维兰德(Volker Wieland)、施纳贝尔(Isabell Schnabel)、施密特(Christoph M. Schmidt)和菲尔德(Lars P. Feld)——在德国《世界报》撰文，批评阿尔特迈尔的产颐魅政策是过失的战略转向，认为德国政府应放弃推行国家主导型产颐魅政策，原因是，政府险些不可能对未来技术生长状况和需求变革有可靠的知识和准确的认识，因此，无法自行确证哪些是面向未来的技术、企业或工业，而是应依赖于国民经济中各个行为体疏散的知识和个体的行动。

　　可是，德国学术界也有学者对阿尔特迈尔的(部分)建议体现出理解，例如，科隆德国经济研究所所长米夏埃尔·许特(Michael Hüther)体现，纯粹从市场经济理论出发，他是阻挡建立国家龙头企业的，可是，面对来自像中国“国家主导型市场经济”的挑战，情况则有所差别，要害是帮助的简直是对一国的经济基础设施根天性的工具;另有学者认为，阿尔特迈尔主张国家推行积极的产颐魅政策的角色鉴于日益严峻的全球竞争是可以理解的，但不是没有危害的，具体而言，阿尔特迈尔要求审核欧洲与德国的竞争法的要求是有意义的和须要的，可是，给予特定的大集团公司存续包管，或者让国家在特例情况下参股企业，这都违背了秩序政策原则。

　　总体上，德国各界关于产颐魅政策究竟是无效的国家干预照旧面向未来的选项，有着差别的看法，可是，总体上关于国家干预的增强持高度警惕的态度。阿尔特迈尔为了论证自己的建议是与社会市场经济的宗旨相一致的，他在战略文件前言中花了较大篇幅，援引“社会市场经济之父”路德维希·艾哈德(Ludwig Erhard)的主张。可是，这一逻辑自洽的证明并未获得学者们的认同，例如，路德维希·艾哈德基金会的一位学者撰文称，虽然阿尔特迈尔把自己展现为市场经济以及艾哈德的追随者，但事实上，“从没有任何一位经济部长如此明目张胆地背离社会市场经济的理念”。

　　面对来自方方面面的批评，阿尔特迈尔的立场有所回缩，他批驳说，建立德国或欧洲龙头企业的建议必须来自企业，而不是国家。他也驳回了有关他视国家为更好的企业主的指责：“国家只能推动，给予启动资助。投资必须来自私营经济界”，但德国必须如此设计框架条件，“以便我们能发动更多的私人资本”。

　　正如阿尔特迈尔所言，这份战略文件是一份讨论文件，接下来，他将与德国国民经济的各个行为体就国家工颐魅战略展开讨论，在此基础上，形成联邦政府的最终文件。鉴于德国海内关于国家干预的保存态度，预计阿尔特迈尔无法在最终文件中彻底贯彻自己的国家干预主张，可是，德国未来在某种水平推行积极的产颐魅政策，这是或许率的事情，并且，德国也会继续谋求将自己本国层面的工颐魅战略，“上传”到欧盟层面，以便在欧盟层面整协力量，以应对全球挑战。

　　《国家工颐魅战略2030》对我国的启示

　　首先，《国家工颐魅战略2030》在很洪流平上是为了应对来自中国的挑战而推出的，在德国海内，有看法认为《国家工颐魅战略2030》是在效法中国的“政府对经济的干预做法”。可是，战略文件中对我国的经济体制保存明显误读，例如文件重复使用的是“国家主导型经济体制”或“国家主导型产颐魅政策”的看法，但事实上，我国社会主义市场经济体制坚持使市场在资源配置中起决定性作用，与此同时，强调市场作用和政府作用是相辅相成、相互增进、互为增补的。德国的社会市场经济自己是一条介于计划经济和自由市场经济之间的中间门路，可是，正如围绕《国家工颐魅战略2030》讨论所显现出来的，各行为体很容易从自身所代表确当事人立场走向极端，而无法处理好市场作用和政府作用之间的关系。在我国，在已往的五年多时间里，围绕处理好政府和市场关厦魅这一焦点问题，我国经济体制革新全方位推进，重点领域和要害环节革新不绝取得突破，可是，关于政府和市场之间关系的探索仍需要继续推进。目前，我国为了实现重大科技立异，积极探索建立新型“举国体制”，与古板“举国体制”相比，新型“举国体制”越发注重发挥市场的资源优化配置作用，也越发注重引发科技主体的立异活力。

　　其次，德国围绕产颐魅政策的讨论也标明，基础的问题并不在于是否需要国家的产颐魅政策，而是这样的产颐魅政接应如何设计以及其限度何在。国家须要的干预不应破坏各个市场加入者的自主决策，而是应该通过立异增进等步伐改善市场经济的宏观条件�；谎灾�，我国在制定产颐魅政策时，也需要拿捏，如何让产颐魅政策同竞争政策融为一体，使两者协调发挥作用。在此，德国“五贤人”中四位在《世界报》的署名文章列出的良好产颐魅政策的三个要素也是值得我们借鉴和思考的：一是它应该通过以市场为导向的经济政策为立异以及企业行为创立适当的框架条件，其中包括提供良好的有形基础设施、包管良好运作的竞争体制和精简的规制体系;二是它应创立条件，促成新知识的密集而又乐成的发明历程，尤其是要增强教育、研究与知识转移之间的“三重奏”;三是国家的帮助应有意识地放在强大的外部效应——因为发明历程的用度直接落在实施的行为体身上，而其结果却是为各人共享的——阻碍所希望的企业投入的地方，例如国家对应用型基础研究或竞争前企业研究的增进。

　　第三，《国家工颐魅战略2030》提出要将德国工颐魅占比提高到25%，且岂论这个目标究竟有多大合理性，可是，从中可以看出，在如今以“工业4.0”为代表的数字化时代，德国仍然在维护乃至增强工业优势。事实上，德国从未放弃过其工业的中心职位，未像其他兴旺国家走过“去工业化”的歧路，哪怕是20世纪90年代末、21世纪初的新经济和互联网泡沫(Dotcom)时期，德国工颐魅占海内生产总值的比重仍在20%以上。德国工业、尤其是制造业的强势确保了德国经济的全球竞争力，因此，我国应借鉴德国经验，大力生长实体经济，加速建设制造强国，进一步推动现代化经济体系建设。可是，必须看到，《国家工颐魅战略2030》仅聚焦工业，却未提及同样很是具有德国特色的、与第二工业紧密联系的第三工业，即贴近工业的效劳业。别的，战略文件将重点放在龙头企业的培植上，而忽视了对德国国民经济、包括德国工业具有重要作用的中小企业——在德国，中小企颐魅占企业总数的99.3%、从业人数占60.2%、营业额占比为33.5%(2011年数据)，这种偏颇是我国有关部分在出台相关产颐魅政策时应加以制止的。

　　最后，《国家工颐魅战略2030》强调要增强或�；さ墓ひ导劝ň哂泄虐逵攀频囊ひ盗煊�，另有代表着基础立异的未来技术领域。这标明，德国不但把眼光着眼于未来，并且也很现实地强调要保住现有的工业优势。另外，德国特别突出不可从“规则制定者”沦落为“规则接受者”，这也启示我们，要更多地获取和提升在全球工业领域的规则制定权。德国联邦经济部的战略文件还特别强调价值链的意识，纵然对电池生产于德国的汽车工业价值链是否具有战略意涵，在德国海内有争论，可是，“中兴事件”袒露出我国在芯片自主生产上的短板，这促使我们要从价值链视角谋划工业的生长。

　　(作者：同济大学教授、同济大学德国问题研究所、欧盟研究所所长。)

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